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特朗普对朝政策的变化与选择

太平洋学报 | 作者: 滕建群 | 时间: 2018-12-21 | 责编: 龚婷
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摘要:2018年2月,借平昌冬奥会,朝韩迅速走近。4月27日,两国元首实现板门店会晤并发表《板门店宣言》。随后,美国和朝鲜开始接触。6月12日,特朗普总统和金正恩委员长在新加坡见面。年初还剑拔弩张的半岛局势突然趋缓。半岛局势演变以朝核为核心、以大国地缘政治竞争为背景,特朗普政府对朝政策是否可以持续,还是权宜之计仍是未知。结合其竞选开始表现出来的对朝政策取向,笔者认为,特朗普对朝政策不符合传统美国外交常理,他希望在朝核问题上有所突破,但在解除制裁、对朝承诺不使用武力等方面做出让步的可能性较低。本文回顾特朗普对朝政策的演变脉络,分析了其演变的主要原因,最后提出其可能做出的选择。特朗普对朝政策的任何变化都会对朝鲜半岛局势带来正反两个方面的影响,各国必须密切关注并及时加以应对。

关键词:美国;朝鲜;核问题;导弹技术;外交政策

  

       朝鲜半岛目前出现的缓和与美、朝、韩等国直接互动密切关联。其中,美国对朝政策的变化是重要原因之一。特朗普别出心裁、打破常规,试图在朝鲜问题上有所见树,但受地缘战略和国内政治束缚,当下,美国对朝政策不可能发生根本性调整,各国关系也不会出现剧烈变化,维系现有的稳定局势是有关方努力的重点。


一、特朗普对朝政策的基本演变

       从2016年总统大选至今,特朗普总统的对朝政策可分为四个阶段:     

       第一阶段:试图另辟蹊径,通过“电话”或“汉堡”解决朝核问题。2016年的美国总统大选被认为是突破底线的“超级真人秀”,[1]是“最肮脏的战斗”。[2]最后辩论成为特朗普和希拉里的相互攻击,两人涉朝的时候不多。6月15日,特朗普在亚特兰大称:“如果金正恩来美国,我会和他一边吃着汉堡,一边就核问题进行更好的协商。”他说,虽然通过对话让金正恩弃核可能性只有10%到20%,但这也没关系。金正恩弃核不是完全没可能,他会与金正恩就核问题进行更好磋商。“希拉里批评我想和独裁者进行沟通,但我认为,这是对话的开始,虽然这种对话的可能性不是很大。”特朗普强调,和金正恩对话,不是他去朝鲜,而金正恩来美国见面。特朗普不会为金正恩举行国宴,只是和他边吃汉堡边协商。[3]上述表态是特朗普认识朝鲜问题的开始。

       第二阶段:对朝决策权旁落国防部,美国对朝“极限施压”。2017年2月初,美国防部长马蒂斯出访韩国,这是特朗普内阁成员首次外访。马蒂斯强调,半岛局势影响美国利益,他重申美国对韩国安全承诺,指出“萨德”导弹防御系统是为抵御朝鲜导弹威胁。他指出,美国深知解决朝核问题的紧迫性和发展韩美军事同盟的重要性,因此他上任不久即访问韩国,表明特朗普政府重视与韩同盟关系,显示美国将继续参与亚太安保事务。马蒂斯警告朝鲜,任何针对美国及盟国的攻击必被挫败,美国将以压倒性优势反制一切核攻击。[4]

       军事威慑和向朝鲜施压成为马蒂斯此访首要任务。美韩决定继续在半岛举行大规模军事演习。双方同意,提高美国对朝延伸威慑的执行能力,通过定期出动和轮换,实现战略核武器在韩常驻,防范朝鲜核导挑衅。马蒂斯访韩当天,美国务院批准1.4亿美元的对韩军售案。[5]

       朝鲜显然在等特朗普“汉堡”和“电话”,在特朗普当选和马蒂斯访韩前,朝鲜没有核导试验。国防部长马蒂斯老调重弹,朝鲜失去耐心。2月12日,朝鲜在平安北道向半岛东部海域发射导弹。此后,半岛局势升温,美朝相互指责。特朗普政府提出向朝鲜“极限施压”。军事上,美国强化美韩同盟,进行大规模军事演习,频繁派战略兵器抵近半岛。特朗普称金正恩是“火箭人”,金正恩指责特朗普为“老男人”。朝鲜除进行系列导弹试验外还于2017年9月进行了第六次核试验。

       第三阶段:韩国搭桥,美朝领导人实现会晤并达成四点共识。2018年2月平昌冬季奥运会重新打开韩朝互动大门,但美国并不看好这种互动。开幕和闭幕式上,美朝官员近在咫尺,但没有直接接触。美国副总统彭斯(Mike Pence)和国家安全事务助理博尔顿(John Bolton)等认为,冬奥会圣火熄灭时就是朝韩交往结束之际。冬奥会结束后,韩国与朝鲜继续联系,派高官访平壤,带回金正恩愿与特朗普见面信息。特朗普则迫不及待宣布,他将与金正恩会晤。当时,国务卿蒂勒森(Rex Wayne Tillerson)还在非洲访问并称,美国总统不可能与金正恩见面。

       6月12日,特朗普总统和金正恩委员长在新加坡会晤,达成四点共识。[6] 可看出,美朝首脑新加坡会晤各有所图。在经历多轮制裁后,朝鲜境地窘困。在国内,精英阶层利益受损,金正恩不得不改变政策。而特朗普建功立业心切,希望能在朝核问题上有突破。

       第四阶段:有关方进入僵持,如何前行仍不确定。尽管美朝在新加坡达成共识,美韩同意停止下半年在半岛举行联合军事演习,朝鲜继丰溪里核试验场关闭后也在拆除导弹试验场,但之后发展并不顺。特朗普的阁员放风让朝鲜要有弃核时间表和路线图,朝鲜则希望美国兑现安全承诺,尽快签署《终战宣言》。

       对美国来说,现在签署《终战宣言》难以接受:特朗普不可能立即解除对朝制裁;也不可能停止对朝军事施压。没解决朝核问题前,特朗普对朝“极限施压”政策不会改变。美国政府急于见到朝鲜弃核成果。朝鲜强调,它要谈的不是“弃核”,而是无核化。其含义和特朗普让朝鲜放弃核武器的概念有差异。

       处在分歧之下,两国并没让半岛局势逆转。原因有二:一是拥核后,金正恩要改善国内社会和经济生活,要改善其外部环境,不愿意马上和美国搞僵。二是特朗普知道,与金正恩见面违背美国的外交原则,即现任总统不和朝鲜领导人见面。特朗普破了惯例。关键是见面后,美国得到什么?朝鲜送还部分战时美军遗骸。面临2018年11月国会中期选举,特朗普不想眼见在与朝鲜打交道上的失败,硬撑出一副耐心姿态,维持良好互动的表面现象。


二、特朗普对朝政策调整的主要原因

       特朗普入主白宫后做出与以往任何一位总统不同的对朝鲜政策。从竞选期间声称一个电话或汉堡解决朝核问题,到提出对朝“极限施压”,再到在新加破与金正恩会晤,特朗普对朝政策的多变性体现出其外交政策的不确定性。

       第一,把问题想得过于简单,试图用下注的方式来解决朝核问题。在2016年总统竞选期间,特朗普对朝核问题的表态是不全面的,或者说,他并没有意识到自1953年朝鲜停战以来美国在东北亚政策的一个重要支撑点就是把朝鲜当成一种威胁来看待。

       树朝鲜为敌,美国有其自身利益考虑:一是可把数万美军士兵部署在东北亚地区。[7] 美国部署“萨德”系统的口实就是抵御朝鲜的核导威胁。二是掌握东北亚地缘战略竞争主导权。上世纪90年代初以来,半岛有几次缓和机会,包括金大中“阳光政策”期间,但最后均以美国树朝鲜为敌而结束。三是加强对韩国和日本等盟国的控制。冷战结束初期,美国一度提出从东北亚撤出部分兵力。1992年4月前美国从韩国撤出战术核武器。[8] 但很快美国把战备方向调整为同时在东北亚和中东打赢两场大规模地区战争,并为此提出相应的兵力编成。[9] 

       特朗普并不是十分清楚美国在东北亚的战略需要,而把解决朝核问题当成一种赌博。他希望改变由美国来为盟国承担防卫义务的做法,在东北亚进行战略收缩,让韩国和日本承担更多防卫义务,是其撬动与朝鲜互动的主要原因。如能缓和或者化解朝鲜半岛问题,美国可从这个地区脱身,特朗普表现的太急功近利。

       第二,美国对朝鲜核导威胁的判断发生重大变化。完成六次核试后,朝鲜至少已掌握初始的原子弹。在运载工具发展上,朝鲜近年来也有长足发展。2017年初,朝鲜公开报道火箭发动机点火试验视频。当年11月29日的导弹试验,朝官方数据称,其最高弹道达到4 475公里、射程950公里。[10] 据推算,朝鲜完全掌握远程弹道导弹能力。随后,朝鲜媒体报道金正恩视察相关研究所,就材料科学取得的成绩表示祝贺。[11] 可以认为,朝鲜运载工具在发动机和材料技术上均有重大进展。

美国认为,朝鲜目前已初步地掌握核导技术,且部分导弹已可覆盖美国本土目标。美国情报机构对朝鲜核导能力表示担心。[12] 对美国来说,任何能对美国本土构成的直接和现实威胁,其领导人必会竭全力应付之,如1962年苏联把导弹部署在古巴后,肯尼迪拉开不惜打第三次世界大战的姿态,逼苏联从古巴撤走导弹。特朗普总统在2018年《国情咨文》中指出,朝鲜导弹“很快就能威胁美国本土”。他强调,“朝鲜对核导弹的鲁莽追求很快就会威胁到我们的家园。为了防止这种状况发生,我们要发起一场运动,施加最大的压力。过去的经验告诉我们,自满和让步只会带来侵略和挑衅。我不会重犯过去那些让我们深陷危险的错误。我们只需要看到朝鲜政权道德败坏的特性,就能够明白它对美国和我们的盟友造成的核威胁的本质。”[13] 对此,特朗普上任后不得不考虑朝鲜核导能力对美国威胁。2017年11月,特朗普访问亚太,所到之处,必须大谈特谈朝鲜核导威胁,声称要想办法解除朝鲜核导能力。

       第三,军事打击手段难达到预期目标。1953年以来,美国一直研究对朝作战计划。从5027到5015作战计划,作战样式由防守反击转为先发制人。由于对朝鲜核导威胁判断的变化,特朗普上台后就一直琢磨如何从根本上清除朝鲜的核导能力。

军事上看,特朗普政府已把对朝“先发制人”打击摆在桌面,包括特种部队、导弹、军舰等,只要一声令下,美军就会进入阵地,发起对朝鲜的攻击。特朗普总统在其出版的《交易的艺术》中写道:“我做生意的方式简单又直接。我给自己定很高的目标,然后为此不断付出,直到成功。”从2017年2月开始的半岛紧张局势似乎应验了特朗普这种商人的行事风格:做高投入交易。

       让特朗普犹豫不决的原因有三:一是联合国安理会不可能通过决议案,授予权美国对朝鲜动武。二是朝鲜拥有一定的军事报复能力,半岛地区崇山峻岭,美国无法清除朝鲜反击能力。朝鲜的反击能力将大规模报复韩国。韩国和日本不能承受如此代价,所以军事手段当前不是特朗普最好选择。三是美国难以纠集起一定规模的部队,对朝鲜动武。

       第四,韩朝积极互动给美对朝政策带来冲击。2018年,特朗普对朝政策被韩朝冬奥会积极互动所打乱。2月9日,朝鲜最高人民会议常任委员会委员长金永南率领的高级别代表团乘专机抵达韩国,出席平昌冬奥会开幕式。次日,文在寅在青瓦台会见朝鲜高级别代表团并共进午餐。金与正作为金正恩特使向文在寅转交关于改善朝韩关系的亲笔信,转达金正恩对文在寅访问朝鲜的口头邀请。

       3月4日,韩国宣布将派出高级代表团访问平壤。特使团团长为青瓦台国家安保室长郑义溶。访朝期间,特使团将与朝方高层官员就促进朝鲜半岛和平、改善南北关系展开对话,特别将就创造条件促成以半岛无核化为目标的朝美对话、促进南北交流等问题进行全面讨论。4月27日,朝鲜金正恩委员长和韩国文在寅总统在板门店举行首脑会晤并发表《板门店宣言》,给南北互动注入了新的动力,也为半岛局势的缓和创造了条件。

       韩朝互动打乱了美国向朝鲜“极限施压”的部署。尽管文在寅总统行动前都会打电话给特朗普总统,[14] 但不管特朗普做出何种反对,韩国还是竭力地争取与朝鲜接触。面对如此阵势,美国表现消极,副总统彭斯率领的代表团对朝韩联队进场表现出怠慢。期间,美国曾希望与朝鲜代表团有直接接触,最后一刻被拒,因为美国的要价朝鲜无法接受。美韩继续在半岛举行“关键决断”和“鹞鹰”大规模联合军事演习。美国对朝鲜进行经济制裁,2月23日,特朗普总统宣布对朝鲜实施“史上最重制裁”,美国财政部当日宣布对56个涉朝实体和个人实施制裁,[15]以切断朝鲜核项目的资源。特朗普还表示,若制裁不见效,美国将采取“第二阶段制裁”。

       3月,特朗普总统对自己的执政团队大调整,原中央情报局长蓬佩奥接待蒂勒森,被提名为新国务卿。还没得到国会正式任命,蓬佩奥就秘密飞往平壤,开始美朝高层接触。美国对朝政策的决策权回归国务院,特朗普接受蓬佩奥与朝鲜接触意见。这才有6月12日美朝领导人的新加坡会晤。


三、特朗普对朝鲜政策的未来走势

       尽管美朝领导人在新加坡达成四点共识,但想落到实处,两国还有很长的路要走。2018年8月24日,国务卿蓬佩奥公布第四次访朝计划仅过了一天时间,特朗普总统取消这一计划。他在推特上称:“我已要求国务卿蓬佩奥这次不要去朝鲜了,因为我觉得我们在朝鲜半岛去核化上没有取得足够的进步。蓬佩奥期待在未来再次前往朝鲜,可能会在我们与中国的贸易关系解决之后。” [16] 突然叫停蓬佩奥访问朝鲜,确实让人们看到当前美国和朝鲜互动前景堪忧。

美朝关系经历65年对峙,不可能马上冰雪消融,建立新型关系,至于建交还涉及美国会立法程序。实现和平机制的前提是美国不再对朝使用武力和武力威胁,特朗普政府并没在解除对朝经济制裁和放弃武力威胁上做出承诺。实现半岛无核化是一个漫长过程。从技术角度看,朝鲜并不是炸毁了丰溪里核试验场就完成了无核化道路。对朝鲜现有核材料、核设施以及核成品,需要一定资金和人力,才能实现真正的弃核。美国希望半年内看到朝鲜把其核能力减少60%~70%,[17] 显然是不可能的。此外,美国在朝鲜战争期间至少留下7 500多具战死遗骸,[18] 实现甄别和移交同需时日。特朗普对朝政策将面临三种选择:

       第一,继续维持现有的接触状态。特朗普在朝核问题上已下较大赌注,现在承认自己失败,不利于即将到来的国会中期选举。特朗普在对朝政策上表现出极大“耐心”。他推文,赞扬金正恩的选择和能力,希望和金正恩的合作取得成果。对朝鲜来说,金正恩不希望放弃与美国达成的共识。所以,美朝近期不太可能改变现行对朝政策,双方还会维持现有稳定状态,但不太可能让双边关系发生突破性进展。地区其他国家在维护半岛稳定局势上面应发挥重要作用。

       第二,经过讨价还价,特朗普政府获取只对美国有利的结果,朝鲜承诺销毁中远程导弹,使朝鲜的核导能力不直接威胁美国本土。在此前的接触中,美朝已就此问题达成一定共识。关键是如此结果能满足双方国内政治的需要?得到有关国家的支持?朝鲜拥核违背《不扩散核武器条约》,发展导弹技术不符合联合国安理会相关决议。如果美国网开一面,只考虑自身安全,势必会在国际上失去道义和信誉。特朗普在国内也不一定会得到认可。朝鲜是否能满足美国的要求,同样值得怀疑。

       第三,美朝互动出现逆转,双方又回剑拨弩张的境地。双方再次展开舆论攻击和军事威胁。特朗普会加大对朝“极限施压”,从政治、经济、军事、外交等多方位打击朝鲜。同时,特朗普还会把失败转嫁到中国等国家的头上,为自己失败的对朝政策寻找解脱。8月24日,特朗普就推文称,“蓬佩奥期待未来再次前往朝鲜,可能会在我们与中国贸易关系解决之后。”“因为我们对中国采取了更加强硬的贸易立场,我认为他们在无核化的进程上并不会像过去那样帮忙。”[19]

       总之,特朗普对朝政策的变化是各种因素相互作用的结果。其本身并不熟悉美国在东北亚的战略需要,却以经商模式追求短期效益,让盟国承担更多防卫义务。特朗普一生从事高风险且高收益的业务,其对朝政策调整明显带有下注成分,他需要把这盘棋赌完。毕竟美国是对东北亚地区有深刻影响的国家,一举一动都会带来地区局势的变化。对东北地区国家来说,维护朝鲜半岛稳定与和平,实现半岛无核化应是共同目标。因此,应团结起来,防止特朗普对朝政策出现倒退。


注释:

[1]沈逸:“从2016年美国大选看美式民主的困境”,《光明日报》,2016年10月26日,12版,http://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2016-10/26/nw.D110000gmrb_20161026_1-12.htm?div=-1。

[2]“希拉里对决特朗普 美总统选举将迎来史上‘最肮脏战斗’”,中国日报网,2016年6月7日,http://world.chinadaily.com.cn/2016-06/07/content_25637048.htm。

[3] “特朗普称若金正恩来美国会与他边吃汉堡边谈核”,中国新闻网,2016年6月16日,http://www.chinanews.com/gj/2016/06-16/7906511.shtml。

[4]李家成:“美国新任防长马蒂斯访韩,释放强化美韩同盟的信号”,中华网,2017年2月4日,http://opinion.china. com.cn/opinion_10_156710.html。

[5] 这些武器分两次进入韩国,每批次价值约7 000万美元。第一批武器包括60枚AIM-9X-2响尾蛇导弹和相关战术制导装置;第二批包括89枚AGM-65G-2小牛导弹以及相关配套软件和设备。参见“美国务院批准对韩1.4亿美元导弹军售”,中华网,2017年2月6日,https://news.china.com/international/1000/20170206/30233019.html。

[6] 2018年6月12日,美国和朝鲜在新加坡发表联合声明,就以下四点达成共识:(1)美国和朝鲜承诺,依照两国人民对和平及繁荣的愿望,建立新型美朝关系。(2)美国和朝鲜将合作在朝鲜半岛建立长久稳定的和平机制。(3)朝鲜重申了2018年4月27日签署的板门店宣言,承诺努力实现朝鲜半岛的完全无核化。(4)美国和朝鲜承诺,找回战俘和失踪人员遗体,包括立即遣返已确认身份的人员。参见“美朝联合声明:美国提供安全保证 朝鲜承诺无核化”,中华网,2018年6月12日,https://military.china.com/important/11132797/20180612/32517264.html。

[7] 2018年4月30日,韩总统外交安全特别助理文正仁向美国《外交事务》杂志投稿表示,若半岛实现停和机制转换,美军驻扎韩国缺乏正当性。文正仁的发言,在半岛以及国际社会引起强烈反响,青瓦台第一时间强调官方立场:驻韩美军是涉及韩美同盟关系的问题,与韩朝签署和平协定毫无关联。这代表了韩国在解决朝核问题后对美国驻军的一种态度。See Chung-in Moon, A Real Path to Peace on the Korean Peninsula, Foreign Affairs, April 30, 2018, https://www.foreignaffairs.com/articles/north-korea/2018-04-30/real-path-peace-korean-peninsula。

[8] 参见吕原:“美国计划从1992年4月前从南朝鲜撤走核武器”,《国外核新闻》,1992年第二期,原文载[美]《国际先驱论坛报告》,1991年10月29日。

[9] 克林顿政府于1993年10月发表的《四年防务审查报告》和国防部发表的《国防报告》,相关文件中都提及美国将在朝鲜半岛和中东地区同时打赢两场大规模地区战争,这一战备目标直到奥巴马执政后的2012年才得以调整,关键是美国此时已经拿不出相应的兵力来同时打两场大规模地区战争。参阅Les Aspin, Secretary of Defense, Report on the Bottom-Up Review, October 1993.https://history.defense.gov/Portals/70/Documents/dod_reforms/Bottom-upReview.pdf?ver=2014-09-17-111404-173

[10] 朝鲜中央电视台2017年11月29日中午发布“政府声明”,宣布朝鲜已于29日凌晨成功试射“火星-15”型洲际弹道导弹。“朝鲜成功试射新型洲际弹道导弹 可打到美国本土”,搜狐网,2017年11月29日,http://www.sohu.com/a/207332112_115376。

[11]朝中社报道,金正恩视察了朝鲜国防科学院化学材料研究所,要求加大生产固体燃料发动机和弹头。金正恩了解了洲际弹道导弹弹头和固体燃料发动机制作工序,并指示要在更高水平上实现生产正常化。他表示,研究所研发的材料,通过多次的弹道导弹试射,证明了导弹的再入大气层的能力,是有关键性意义的重要成果,对强化国防有突出贡献。金正恩指示研究所进一步扩大导弹弹头及发动机喷射口生产能力,批量生产固体燃料发动机和导弹弹头。“金正恩视察研究所,要求扩大生产导弹发动机和弹头”,央视网,2017年8月23日,http://finance.china.com.cn/hz/gj/2345/20170823/8728.shtml。

[12] 2018年1月13日08点07分,夏威夷政府发出警报:“有弹道导弹正在向夏威夷袭来,请立即寻找掩蔽部,这不是演习!”可见朝鲜导弹对美国民众心理的影响之大。事后证明这是一次官方的误报。参见“夏威夷误发导弹警报引恐慌 调查显示或无防错机制”,中国新闻网,2018年1月15日,http://www.chinanews.com/gj/2018/01-15/8423906.shtml。

[13] “ Remarks by President Trump in State of the Union Address”, The White House, January 30, 2018, https://www.whitehouse. gov/briefings-statements/remarks-president-trump-state-union-address/.

[14] 如在决定向平壤派出代表访问前,文在寅总统于2018年3月1日打电话给特朗普总统,沟通相关安排,这表明在对朝政策上韩国并没有完全摆脱美国对它的束缚,但至少文在寅借平昌冬奥会之机拉开了与美国的距离。新华社2018年3月1日在首尔报道《文在寅向特朗普通报韩方计划派遣特使访朝》,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1593751975220600055&wfr=spider&for=pc。

[15]美国财政部在特朗普宣布对朝制裁后发表声明称,此次将有27家船运和贸易公司、28艘船只、一名个人受到制裁,涉及中国、新加坡、坦桑尼亚、巴拿马等9个司法管辖区。美国财政部还与美国国务院、美国海岸警卫队联合发布“全球航运提示”,警告继续通过船运方式和朝鲜进行货物交易者将受到制裁。根据相关规定,受到制裁的实体和个人在美国境内或由美国公民掌握的资产将被冻结,美国公民不得与其进行交易。美国财政部称,此次制裁旨在进一步切断朝鲜规避制裁的“非法渠道”,推行美国对朝“极限施压”政策。此次制裁对朝鲜的影响主要体现在两个方面。一是海上封锁,美国与其盟国通过拦截朝鲜的贸易船只,对朝鲜产生阻碍;二是次级制裁,朝美之间几乎没有直接的贸易关系,美国便通过制裁与朝鲜相关的第三方国家对朝鲜进行打击。“特朗普宣布将对朝鲜实施“史上最重”制裁”,央视网,http://tv.cctv.com/2018/02/24/ARTIRXN0K5AOsSjYkMgen7qG180224.shtml。

[16] “特朗普闪电取消蓬佩奥访朝计划 朝鲜半岛未来重陷迷雾”,中华网,2018年8月27日,https://news.china.com/international/1000/20180827/33697965_1.html。

[17]“美国要求半年内交出七成核武 朝鲜多次拒绝”,凤凰网,2018年8月9日,http://inews.ifeng.com/59721551/news.shtml?srctag=pc2m。

[18] “美朝将就归还美军士兵遗骸问题会晤”,中华网,2018年7月16日, https://military.china.com/zxjq/11139042/20180716/32689843.html。

[19] “特朗普取消蓬佩奥访问朝计划,朝鲜半岛未来重陷迷雾”,《环球时报》,2018年8月27日。


(来源:《太平洋学报》,2018年第11期)

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